ロシアを抑止できなかった根因と経済制裁の限界

鈴木 一人（以下、鈴木）：前回はロシア・ウクライナ戦争の性質と、機能不全とも言われる国連の機能や役割について語り合いました。戦争が起こらない世界を作るためには現在の国連では不十分だというのは、私を含め3人の結論でしたが、そうした状況で戦争を止めるために唯一考えられるのは「抑止」の力です。

ロシアのウクライナに対する攻撃を止められなかったことについて、「抑止が効かなかった」という言い方をする場合があります。アメリカや西側諸国は、この戦争が始まる前から「ウクライナに派兵しない」ことを明言していました。戦争をすれば経済制裁をするとも明言していましたが、それではロシアを止めることができませんでした。

抑止は働かなかった

その意味で経済制裁では「抑止が効かなかった」と言えますが、他方、ロシアは過剰なまでに、アメリカやNATOの介入を嫌い、それを避けようとしています。

同時にアメリカも、例えば長距離ミサイルなど、ウクライナのロシア領内への攻撃を可能とする兵器は供与しないといった形で、アメリカがロシアを攻撃しているととられかねない支援は、極力避けているようにも見えます。その限りにおいて、米ロ双方がある程度行動を抑止していると見ることができます。

したがって、「抑止」はある程度効いていたのか、まったく効いていなかったのか、見方によって異なるとは思いますが、戦争を止めるための国際法や国際機関の機能が十分でないときに、抑止は重要な役割を果たすはずです。

そこで、抑止論など戦略問題を専門とされる神保さんにお聞きしたいと思います。今後の世界において、法の秩序と抑止力はどのようなバランスになっていくとお考えですか。また、抑止を実効性のあるものにするには、何が必要なのでしょうか。

神保 謙（以下、神保）：抑止力は「相手が自分に対して有害な行動を取ろうと思っても、それができないように自制する力を働かせる」という一般概念です。侵略によって得られる利益が、その行動に伴う損失より大きければ抑止力は効きにくい。一方で、その損失が利益より遥かに大きいと当事国が認識すれば抑止は効きやすいと考えられます。ただしこの利益と損失の計算は、当事国の持つ価値によって変化します。

今回のロシアのウクライナ侵攻では、ウクライナがNATOに加盟しておらず集団防衛のシステムの外側にいたことと、アメリカが予め軍事介入しないことを明言してしまったことが、ロシアの行動の自由を拡大したと考えられます。

また、ロシアはおそらくウクライナの短期攻略が可能だという甘い期待を抱き、侵攻による損失を過小に見積もってしまったことも、抑止が効かず戦争を止められなかった原因だと思います。

今後、同じような状況が生まれたときの教訓のためにも、今回、抑止を効かせられなかった要因を分析し、どうすれば抑止が効かせられたのか、そもそも、まったく不可能だったのかという問いも含め、検証を進める必要があります。

私自身は、ロシアのウクライナ侵攻を抑止することは可能であったと考えています。仮にアメリカが軍事介入の可能性を示唆し、NATO諸国がウクライナ侵攻に対抗する強い結束力を示していたら、ロシアの計算は変化したかもしれません。またウクライナ侵攻によってもたらされる損失、例えば欧州諸国の国防費の増額や、NATOの新規加盟国拡大という強烈なバランシング行動を予期し、経済制裁によるロシア経済へのダメージを未然にロシアに認識させていたら、これも結果は変わっていたかもしれません。

もちろん、これらは後出しの議論です。ウクライナ侵攻前に、以上のような抑止作用を働かせることは、事実上不可能だったという議論は納得できます。だとすると、今回と同様の事態を将来防ぐためには、侵略による損失がどれほど大きいか、ということを後世に残す必要があります。

最初は過剰に警戒しながら

細谷 雄一（以下、細谷）：私は歴史的視座からこの問題を考えてみたいと思います。歴史を振り返ってみても、基本的には完全な抑止というのは存在しませんでした。どの時代にも悪いことする人がいて、通常は、あのヒトラーでさえも、あるいはプーチンでさえも、最初は過剰に警戒しながら、つまり、学校の生徒と同じで、先生に怒られないかどうかを確かめながら小出しに悪いことをしています。それが、思ったほど怒られなかったりすると行動はエスカレートします。

ヒトラーの場合は、1935年のラインラント進駐（1925年のロカルノ条約で英独が非武装地帯に定めたドイツ西部のラインラントに、ドイツが陸軍を進駐させた）と1938年のズデーテン地方併合（ナチス・ドイツがチェコスロバキア解体を目論み、ドイツ系住民の多いチェコスロバキア西部のズデーテン地方を併合した）の際、イギリスやフランスが容認したことが、ナチス・ドイツの暴走を加速させました。

ヒトラーを参考にすると、近年のロシアの軍事的行動におけるプーチンの思考が読み取れると私は見ています。2011年に始まったシリア内戦では、オバマ政権は2013年に軍事介入すると明言しながら、結局、介入しませんでした。さらに、ロシアが2014年から2015年にかけてウクライナ領のクリミア半島を”併合”した際にも、オバマ政権は厳しい姿勢を示しながらも、経済制裁に留め軍事的な介入は避けました。これは、一種の宥和政策だったと私は思います。決定的だったのは、2021年8月のカブール陥落です。あのときも、バイデン大統領は軍事介入しないと繰り返しました。

この3つの出来事により、プーチン大統領はアメリカが世界の紛争に軍事介入することはないという確信を持ったのだと思うのです。最初はイギリスやフランスの反応を確かめながら周辺へと拡大していたヒトラーが途中からイギリスは介入しないと確信をもって暴走したように、各地の紛争で繰り返されたアメリカの不介入が、プーチンにアメリカの将来にわたる軍事不介入を確信させたのです。その帰結が今回の戦争だと考えます。

鈴木：冷戦後の世界では、アメリカが世界秩序の安定に大きな役割を果たしていました。そのアメリカがオバマ政権以降次第に内向きとなっていき、国際的な紛争の解決への関与に後ろ向きの姿勢を明確にしたことが、プーチンの行動をエスカレートさせたという点は重要なポイントだと思います。また、ウクライナ侵攻は短期決着できる、と、ロシアがある種の計算違いをしたことも抑止の有効性に影響があったと考えます。

経済制裁が効かない構造

鈴木：抑止とは、利益と損失の計算の問題ですから、国際的なルール違反への代償の大きさをメッセージとして伝えることは非常に重要です。その意味では、経済制裁がロシアに対してどれだけの損失を生み出すのかというメッセージが十分伝われば抑止効果があったかもしれません。

そこで、経済制裁についてもう少し議論を進めたいと思います。国際秩序や安全保障の問題は、軍事的な問題としてだけではなく、経済的な側面からも考えなければ実像は見えてきません。

今、世界各国がさまざまな形で経済制裁を発動して、ロシアの行動を制限しようとしています。しかし、経済制裁には即効性はないのですぐに結果が出るわけではなく、今のところ戦争が止まりそうな気配もありません。

一方で、経済制裁は諸刃の剣で、発動した側にも損失が生じます。例えば、原油や穀物の高騰です。経済制裁だけが理由ではありませんが、制裁を契機として物価上昇に拍車がかかっています。

そこで、生じてくるのが、経済制裁で本当に戦争を終結させることができるのかという疑問です。一方で、戦争を終結させ、ロシアの行動を変容させるだけの損失を出させることができるのか。他方で、制裁を発動する西側諸国に生じる経済的損失に発動国が耐えられるのか。

経済制裁にはおのずと限界がある

細谷：鈴木さんは、ロシア・ウクライナ戦争勃発当初から、「万能薬」のごとく、経済制裁に過剰な期待を寄せることを警告しておられましたね。私はその警告は正しかったと思います。国際関係は、基本的に相互依存と自己利益を基盤としていますから、経済制裁にはおのずと限界があります。

歴史的に見ると、国際連盟のときも、日本やドイツの領土的野心に対して、軍事的な介入はせずに経済制裁と国際世論だけを頼りに安全を維持しようとしましたが、暴走を止めることはできませんでした。経済制裁は自らが軍事力を行使することで血を流すことを避けて、いわば「楽をして」目的を達成しようとするツールです。そもそも相互依存と各国の自己利益という国際政治の現実を前提としていますから、自らが深刻なダメージを負うような経済制裁は、なかなか実行されません。いくら声は大きくても実際には空洞化してうまく機能しないことは、国際連盟でも経験したことです。

神保：経済制裁の目的がロシアの行動変容を促すことなのか、プーチンを失脚させ体制を変えてしまうことにあるのか、その目的をどこに設定するかによって評価は変わります。仮に、ロシアの国家運営に支障をきたすほどの効果を与えて、プーチンに今回の決断が失敗だったことを認識させ行動変容させることを目的としているとしても、今回の経済制裁がなぜ、そのレベルに達する見通しが得られないのかを考えるのが重要だと思います。

例えば、ルーブルは一時下落しましたが、直ちに元どおりになってしまいました。ロシア政府の歳入の4割は原油と天然ガスからの収入ですが、中国やインドが買い支える構造があり、欧州諸国も特に天然ガスでは脱ロシアには時間がかかります。また、ロシアは原油や食糧を自給できるため、対ロシア輸出制限をしてもあまり効力がないという構造もあります。

経済制裁の有効性を検証した学術研究によれば、20世紀以降の115事例の経済制裁で明確に成功したと言えるのは5件しかありません。1989年のインド・ネパール（ネパールの中国への接近などを契機に、インドが経済封鎖したことが誘因となり、ネパール民主化の実現につながった）がその典型です。

経済制裁が成功する条件を見てみると、1つは国際社会が一致して抜け道を作らない状態にしていることで、2つ目は対象国の輸入依存度が高く、制裁によるダメージを被る経済構造になっていること、そして 3つ目は、国民の不満に対するガバナンスが脆弱であることなどが挙げられています。加えて、経済制裁を発動する側の不利益が、対象国の不利益よりも小さいこと、つまり、返り血が少ないことも成功の条件のように思います。だとすれば、現状でロシアに対する経済制裁を成功させるのは、構造的になかなか難しそうだというのが私の見立てです。

相手国との関係次第で経済制裁の効果は変わる

鈴木：制裁する側の経済が大きく、対象国のそれが小さい場合、経済制裁は大きな効力を持ちます。神保さんご指摘のインド・ネパールはまさにその典型でした。インド経済に対するネパールの依存度は非常に高かったのですが、インドがネパールに依存していたのは電力ぐらいでした。

日本と北朝鮮の関係も同じです。日本側には痛みが小さいので制裁をかけやすいという構造があります。そのため、先ほどの細谷さんの言葉を借りれば、経済制裁には「楽する」というようなニュアンスがどうしても出てしまいます。

一方、比較的対等な関係では、経済制裁は発動した側の損失も大きい、つまり返り血を浴びることが避けられないため、経済制裁の効力は限定的にならざるをえません。自国民の不満を高めてしまうような思い切った制裁が難しいのです。

一方、制裁の対象国に民主的な選挙などの国民の不満を吸収するシステムが確立されている場合、経済制裁は効力を発揮します。2013年のイランがその典型でした。イランには権威主義的な国家で民主主義など機能していないといったイメージがありますが、実際には選挙があって国民の不満が政権交代に直結します。

当時、核開発を巡りイランはアメリカなどから経済制裁を受けていましたが、大統領選挙では、反米保守で核開発を推進した現職のアフマディーネジャード大統領が、制裁解除を公約に掲げたロウハニに敗れ、政権が交代しました。反対に、国民の不満を抑圧する国への制裁は効きにくいということです。

抜け道がある、輸入依存度が小さいことも含め、ロシアには経済制裁が効力を発揮する条件が十分整っていません。特に今回は西側諸国による制裁で、国連の制裁ではないため、制裁を実施しているのは四十数カ国です。中国やインドに加え、ヨーロッパ諸国も天然ガスを買い続けているため、ロシアに圧倒的な「痛み」を感じさせることが難しくなっています。

また、ロシアには選挙制度はありますが、民主的な選挙とは言い難い状況であるため国民の不満を吸収し、国民の声を反映させる仕組みもありません。そうしたことから、経済制裁による政策の転換や体制の変更を期待するのは難しいと思います。

カネと弾がなくなる状況を創り出す制裁

そうした状況でも効果がある経済制裁が2つあると私は見ています。

1つは金融制裁です。それにより戦費の調達を難しくすることです。戦費を得られなくなることで戦争継続を困難にして行動変容に追い込める可能性はあります。もう1つは半導体など、さまざまな武器の部品の供給を止めることです。

半導体は中国などが代替品を提供することはできますが、精密誘導兵器などのロシアの兵器は、ヨーロッパやアメリカの装置や部品に依存していた部分が大きいため、その供給を止めることで制裁の効果が出ることは期待できます。すぐに部品の調達先を変えたり、使用する武器そのものを変えたりするのは、兵士の訓練などもあり難しいからです。つまり、ミサイルや戦車を作れなくするのです。

簡単に言うと、戦争終結に向けて効果がある制裁は、カネと弾がなくなる状況を作ることだと思います。それがうまく行けば、ロシアの継戦能力の低下を期待できます。もちろん、在庫がありますから、すぐに効果が出るわけではありませんが、期待はできると思います。

（第3回に続く）